Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 января 2022 г. N Ф07-18270/21 по делу N А44-2082/2021

24 января 2022 г.

Дело N А44-2082/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Васильевой Е.С., судей Журавлевой О.Р., Родина Ю.А.,

рассмотрев 24.01.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения Старорусская центральная районная больница на решение Арбитражного суда Новгородской области от 13.07.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2021 по делу N А44-2082/2021,

УСТАНОВИЛ:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Новгородской области, адрес: 173015, Великий Новгород, Октябрьская ул., д. 12, корп. 1, ОГРН 1025300804088, ИНН 5321028840 (далее — Фонд), обратился в Арбитражный суд Новгородской области с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), к государственному областному бюджетному учреждению здравоохранения Старорусская центральная районная больница, адрес: 175204, Новгородская область, Старорусский р-н, г. Старая Русса, Гостинодворская ул., д. 50, ОГРН 1155321002210, ИНН 5322014751 (далее — Учреждение), о взыскании 4 815 881 руб. 52 коп. денежных средств за нецелевое использование в 2018-2019 годах средств обязательного медицинского страхования (далее — ОМС), 481 588 руб. 15 коп. штрафа за нецелевое использование средств ОМС и 205 357 руб.

21 коп. пеней по состоянию на 07.07.2021.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 13.07.2021, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2021, заявленные Фондом требования удовлетворены частично: с Учреждения взыскано 4 815 881 руб. 52 коп. денежных средств за нецелевое использование средств ОМС, 48 158 руб. 82 коп. штрафа за нецелевое использование средств ОМС, 205 357 руб. 21 коп. пеней по состоянию на 07.07.2021; в удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и нарушение ими норм процессуального права, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Податель жалобы настаивает на том, что из пункта 2 статьи 41 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — Закон N 326-ФЗ) четко следует, что ответственность за ненадлежащее исполнение обязательств по целевому расходованию средств ОМС регулируется в рамках договорных отношений, в то время как в представленных Фондом документах нет доказательств того, что Фонд являлся участником договоров, заключенных Учреждением со страховыми медицинскими организациями. По мнению Учреждения, поскольку факт возникновения между Фондом и Учреждением обязательства вследствие причинения вреда не нашел своего подтверждения, в заявленном иске должно быть отказать. Как указывает податель жалобы, позиция непризнания ответчиком заявленного Фондом иска поддерживается судебной практикой (постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.11.2011 по делу N А26-2034/2011, от 11.07.2013 по делу N А26-7939/2012, от 22.07.20113 по делу N А26-8446/2012) и позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (определение от 13.02.2012 N ВАС-800/12). Кроме того, заявитель ссылается на то, что трудоустройство тринадцати человек на должности медицинских сестер без наличия среднего профессионального образования по специальности «Лечебное дело», «Акушерское дело», «Сестринское дело» и сертификата специалиста по специальности «Сестринское дело», «Сестринское дело в педиатрии», «Общая практика», не может быть нецелевым расходованием денежных средств ОМС, так как в проверяемый Фондом период Учреждение находилось в исключительно сложном кадровом положении, а каждая из студенток до своего трудоустройства успешно прошла практическую подготовку в Учреждении, а также обучение по дополнительным профессиональным программам на основании приказов главного врача.

В отзыве на кассационную жалобу Фонд просит оставить ее без удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Фондом на основании приказа от 20.07.2020 N 149-АХВ в период с 01.01.2018 по 31.12.2019 была проведена проверка по вопросам целевого и эффективного использования Учреждением средств ОМС, в ходе которой Фонд установил нецелевое использование Учреждением 5 747 124 руб. 62 коп. средств ОМС.

Нарушение выразилось в оплате расходов, не включенных в тарифы медицинской помощи, оказываемой в рамках программы ОМС.

По результатам проверки Фондом составлен акт от 14.08.2020.

На основании части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ в адрес Учреждения Фондом направлено требование от 24.08.2020 N 08-06/1173 о возврате в срок до 25.09.2020 в бюджет Фонда 5 747 124 руб. 62 коп. средств ОМС, использованных не по целевому назначению, уплате 574 712 руб. 46 коп. штрафа, Учреждение проинформировано об обязанности Фонда при неисполнении требования в срок начислить пени в порядке названной нормы закона.

С выявленными нарушениями по начислению и выплате за счет средств ОМС 4 815 881 руб. 52 коп. заработной платы Зориной Е.Н., Леу Н.И., Павловой И.В., Лохидовой Е.В., Кузьминой О.В., Пархоменко Е.А., Шиловой О.В., Фадеевой Е.В., Внуковой Н.А., Вакуленко Л.В., Егоровой Т.Н., Макаровой Н.Ю., Язьковой А.В., принятых на работу на должности медицинских сестер без наличия среднего профессионального образования по специальности «Лечебное дело», «Акушерское дело», «Сестринское дело» и сертификата специалиста по специальности «Сестринское дело», «Сестринское дело в педиатрии», «Общая практика», Учреждение не согласилось, представив возражения на акт от 14.08.2020.

При этом 18.07.2020 Учреждение частично в размере 931 243 руб. 10 коп. перечислило денежные средства, израсходованные не по целевому назначению.

Ввиду неисполнения Учреждением в добровольном порядке требования от 24.08.2020 N 08-06/1173 в полном объеме, Фонд обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции иск удовлетворил частично.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

В силу части 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Пунктами 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как установлено статьей 37 Закона N 326-ФЗ, право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию реализуется на основании заключенных в его пользу между участниками обязательного медицинского страхования (ОМС) договора о финансовом обеспечении ОМС и договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС.

Участники медицинского страхования, к которым относятся территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации (часть 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ) выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ).

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Доводы Учреждения об отсутствии у Фонда полномочий контролировать расходование Учреждением средств ОМС обоснованно отклонены судами ввиду следующего.

Из материалов дела усматривается, что средства ОМС получены Учреждением по договорам на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, заключенными со страховыми медицинскими организациями. Однако в спорный период 2018-2019 годов действующим законодательством не предусматривалось заключение договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС между медицинской организацией и Фондом.

Как следует из пункта 2 статьи 41 Закона N 326-ФЗ взаимные обязательства медицинских организаций, страховых медицинских организаций и Федерального фонда, следствием которых является возможность неоплаты или неполной оплаты затрат на оказание медицинской помощи, а также уплаты медицинской организацией штрафов за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание медицинской помощи ненадлежащего качества, предусматриваются не только заключенным между ними договором на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, договором на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, но и порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, включающим в себя методику исчисления размеров неполной оплаты затрат на оказание медицинской помощи, указанных штрафов и установленным правилами обязательного медицинского страхования.

На основании пункта 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ и подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 N 15н, территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Осуществление контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями производится Фондом в порядке, предусмотренном приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 «Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования».

Указанное полномочие Фонда обусловлено тем, что средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию строго в соответствии с их целевым назначением.

Суд первой инстанции правомерно сослался на определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 14.08.2015 N 305-ЭС15-2234 в котором отмечено, что «право фонда на обращение в арбитражный суд с соответствующими требованиями вытекает из наличия у него полномочий по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями, а также обусловлено тем, что штраф подлежит зачислению в бюджет фонд и в дальнейшем используется на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования».

Кроме того, в Определении от 24.10.2013 N 1648-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в силу Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» медицинская организация вправе получать средства ОМС исключительно за оказание медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. При этом согласно части 11 статьи 40 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» территориальный фонд обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, вправе осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями. Таким образом, в системе действующего правового регулирования средства ОМС, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам ОМС, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере ОМС, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.

В данном случае суд первой инстанции пришел к верному выводу, что иного, внесудебного порядка возврата в бюджет обязательного медицинского страхования средств, использованных медицинскими организациями не по целевому назначению, действующее в спорный период законодательство не предусматривало.

Ссылка подателя жалобы на приведенную им судебную практику несостоятельна, поскольку указанные в кассационной жалобе судебные акты приняты с учетом иных фактических обстоятельств.

Таким образом, оснований для отказа в иске по изложенным в кассационной жалобе доводам у судов не имелось.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, судами установлено, что Фонд, проверив расходование Учреждением средств ОМС в период с 01.01.2018 по 31.12.2019, установил их нецелевое использование в размере 4 815 881 руб. 52 коп. на начисление и выплату заработной платы за счет средств ОМС сотрудников, принятых на работу на должности медицинских сестер без наличия среднего профессионального образования по специальности «Лечебное дело», «Акушерское дело», «Сестринское дело» и сертификата специалиста по специальности «Сестринское дело», «Сестринское дело в педиатрии», «Общая практика».

Оценивая позицию Учреждения суды, с учетом пункта 10 части 1 статьи 2, части 1 статьи 100 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон N 323-ФЗ), раздела 3 и 6 «Квалификационных характеристик должностей работников в сфере здравоохранения» Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.07.2010 N 541н, правомерно пришли к выводу о том, что законодателем установлено четкое ограничение для лиц, осуществляющих медицинскую деятельность, связанное с подтверждением квалификации. Наличие сертификата специалиста в данном случае является обязательным и непременным условием осуществления медицинской деятельности медицинским работником.

Также суды отметили, что документы об образовании и (или) о квалификации или наличии специальных знаний при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки, согласно статье 65 Трудового кодекса Российской Федерации предъявляются при заключении трудового договора. Соблюдение указанных требований является основанием для приема на работу и соответственно начисления и выплаты заработной платы медицинской сестре.

В соответствии с пунктом 193 Правил обязательного медицинского страховании, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 N 108н, в составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются группы затрат, в том числе затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников, принимающих непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги).

Аналогичная норма содержалась в пункте 158.1 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н, действовавших до 27.05.2019.

При таком положении, ссылки Учреждения на фактическое исполнение указанными работниками трудовых обязанностей в рассматриваемом случае обосновано отклонены, как не свидетельствующие об осуществлении именно медицинской деятельности в понятии Закона N 323-ФЗ, одним из основных признаков которой является профессиональный характер, соответствие квалификационным требованиям.

Суды правомерно указали, что Фондом установлено, что принятые на должности медицинских сестер работники не отвечали необходимым квалификационным требованиям, поскольку в периоды вменения Учреждению нецелевого использования денежных средств в 2018-2019 годах не имели ни базового образования (дипломов о среднем профессиональном образовании по специальности «Сестринское дело»), ни дополнительного профессионального образования (сертификата специалиста по специальности «Сестринское дело»).

При этом апелляционный суд справедливо отметил, что ссылка Учреждения на острую нехватку кадров в спорный период, на высокие оценки по учебе и профессиональное умение перечисленных выше лиц, принятых на работу в отсутствие законной на то возможности, на наличие протоколов заседания комиссии по итогам проверки теоретических знаний и практических навыков у сотрудников для возможного трудоустройства на должность медицинской сестры, несостоятельна, поскольку эти обстоятельства не исключают необходимость выполнения законодательно установленных требований о наличии базового образования (дипломов о среднем профессиональном образовании по специальности «Сестринское дело») и дополнительного профессионального образования (сертификата специалиста по специальности «Сестринское дело»).

Расходы на начисление и выплату заработной платы за счет средств ОМС сотрудникам, принятым на работу на должности медицинских сестер без наличия среднего профессионального образования по специальности «Лечебное дело», «Акушерское дело», «Сестринское дело» и сертификата специалиста по специальности «Сестринское дело», «Сестринское дело в педиатрии», «Общая практика» целью ОМС не является, в связи с чем суды пришли к обоснованному выводу, что Учреждение направило полученные средства на иные цели.

Вместе с тем, учитывая, что восстановление спорной суммы на лицевом счете ОМС не исключает вывода о нецелевом использовании Учреждением средств Фонда, суды признали правомерным привлечение Учреждения к ответственности, предусмотренной частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, в виде уплаты штрафа в сумме 481 588 руб. 15 коп.

Снижая размер указанного штрафа до 48 158 руб., суды исходили из того, что штраф как мера обеспечения обязательств носит компенсационный характер, не может являться исключительно средством получения прибыли, а подлежит определению с учетом степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств с целью установления баланса между применяемой мерой ответственности и оценкой действительного размера ущерба, причиненного нарушением Учреждением положений части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

Указанный вывод судов не противоречит неоднократно высказываемой Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции о наличии у суда возможности, в том числе в сфере публично-правовых отношений, снижать размер неустойки в случае ее чрезмерности по сравнению с последствиями нарушения обязательства, которая направлена против злоупотребления правом свободного определения размера неустойки.

Возражений относительно взыскания с Учреждения 205 357 руб. 21 коп. пени по состоянию на 07.07.2021 в кассационной жалобе не содержится.

Доводы, приведенные Учреждением в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку и не могут служить основанием для отмены судебных актов.

Иное толкование подателем жалобы действующего законодательства Российской Федерации и иная оценка обстоятельств спора, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Суды правильно применили нормы материального и процессуального права. В связи с этим кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки доказательств (обстоятельств, выводов судов) и отмены обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 13.07.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2021 по делу N А44-2082/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения Старорусская центральная районная больница — без удовлетворения.

Председательствующий

Е.С. Васильева

Судьи

Е.С. Васильева О.Р. Журавлева Ю.А. Родин